Welke opdrachten mag een ambtenaar weigeren?

Weer is een topambtenaar in opspraak gekomen omdat hij Amerikaanse diplomaten tips heeft gegeven voor het onder druk zetten van Wouter Bos. Ditmaal staat Richard van Zwol te kijk, secretaris generaal Algemene Zaken en als zodanig de rechterhand van de minister president. Zou hij door Mark Rutte net zo uit de wind worden gehouden als de van eenzelfde advisering betichte topambtenaar Pieter De Gooijer van Buitenlandse Zaken?

Gisteren verklaarde minister Rosenthal dat er allemaal niets van aan was, waaruit je zou moeten concluderen dat die Amerikaanse diplomaten in hun berichtgeving aan Washington blijkbaar maar wat op hadden geschreven. Het is wel de makkelijkste oplossing. Je kunt dan elk kamerdebat in de kiem smoren. De Amerikanen zullen niet protesteren. Die zitten enorm in hun maag met de WikiLeaks-onthullingen en elk commentaar maakt het allemaal nog veel erger. Daardoor komt een belangrijke vraag misschien niet ter tafel: hoe ver mag een ambtenaar gaan in het opvolgen van ministeriële opdrachten? Het is moeilijk voorstelbaar dat Richard van Zwol of Pieter de Gooijer op eigen houtje advies zijn gaan geven over het onder druk zetten van minister Bos. Het zijn bestuurders van hoog kaliber. Uitsluitend handelen mét rugdekking is een tweede natuur geworden. Anders hadden ze het zo ver niet gebracht. Aan hun gesprekken met de Amerikaanse diplomaat Daalder (overigens een immigrant uit Nederland. Zijn vader is professor Hans Daalder, de voortreffelijke biograaf van Drees) moet een opdracht of een richtlijn vooraf zijn gegaan van de politiek verantwoordelijken: destijds respectievelijk premier Balkenende en Maxime Verhagen.

Mág een minister zulke opdrachten geven aan een ambtenaar en is een ambtenaar gehouden om alle ministeriële bevelen uit te voeren? Het antwoord luidt: niet zonder meer. Dat komt door de positie van de bewindsman. Die is tegelijkertijd bestuurder en politicus. Het is vanzelfsprekend dat hij over zijn ambtenaren moet kunnen beschikken om wetsvoorstellen voor te bereiden, om regelgeving te ontwerpen volgens zijn richtlijnen, om beleidsmaatregelen toe te lichten en uit te voeren. Is het ook de taak van de ambtenaren om het imago van de minister als persoon en als partijganger op te poetsen? Waar ligt de grens tussen voorlichting en politieke propaganda? Mag een minister zijn ambtenaren actief inzetten in het kader van een strijd binnen het kabinet met ministers van een andere partij? Of hoort dat allemaal niet bij de minister maar wel bij de partijpoliticus.

In menige bananenrepubliek is dat allemaal geen probleem. Als een nieuwe president aantreedt, wordt ook een groot deel van de ambtenarij gewisseld en lopen de ministeries vol met aanhangers van de overwinnende partij. In Nederland is dat niet het geval. Wij kennen een oude traditie van onpolitieke ambtenarij waarbij dezelfde mensen ministers van zeer verschillende politieke kleur uitstekend kunnen dienen. Maar dat is alleen mogelijk als er grenzen zijn. Als ministers goed weten hoe ver zij mogen gaan en welke opdrachten het takenpakket van een ambtenaar te buiten gaan. Zowel De Gooijer als van Zwol zijn ingezet bij een politiek spel om een onwillige minister van een andere partij plat te praten. Is dat geen kwestie van partijpolitiek die een bewindsman maar buiten zijn ambtelijke staf om moet zien op te lossen? Of ligt het toch genuanceerder?

De laatste decennia is het grensgebied steeds grijzer geworden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat partijpolitieke achtergrond een rol speelt bij de benoeming van de hoogste rijksambtenaren. Er wordt gestreefd naar een behoorlijk evenwicht. Dat zou bij een strikte scheiding tussen de politieke en de bestuurlijke sfeer van een ministerie niet nodig hoeven zijn.

Nogmaals: hoever mag een minister gaan in het geven van opdrachten? En wanneer mag een ambtenaar zeggen: “Excellentie, het spijt me zeer, maar het politieke handwerk zult u toch echt zelf moeten doen?”. En als hij dat niet durft, doet wat er gezegd wordt, valt hem dan iets te verwijten als hij – bijvoorbeeld door WikiLeaks – wordt ge-out? Is hij dan alleen maar té plichtsgetrouw geweest of moet hij wegens gebrek aan burgermoed opzij worden geschoven? Ik heb zo gauw geen sluitend antwoord op al deze vragen, maar één ding weet ik wel: het wordt tijd voor een maatschappelijk debat over de grenzen van wat een bewindsman – nu ik erover nadenk: ook een wethouder – van ambtenaren mag vragen en wat niet.