Milei's falen vanuit historisch-economisch perspectief

Als inmiddels jarenlange inwoner van Argentinië en docent Macro-economie aan de Universidad de Concepción del Uruguay maak ik de ontwikkelingen in Argentinië van dichtbij mee. De regering Milei doet het niet goed. Er is geringe economische groei met schaarse investeringen en meer werkloosheid. Bovendien is er door de lage reële lonen een gebrek aan consumptie, een toenemend probleem voor een flink deel van de bevolking. Milei koos de juiste macro-economische koers, maar hield geen rekening met het constante gebrek aan industrialisatie in Argentinië. Tot op de dag van vandaag is er geen enkele Argentijnse regering in geslaagd industrialisatie uit de verf te krijgen, ook de regering Milei niet. We gaan hier in op de geschiedenis en de stand van zaken van dit probleem.

De structurele oorzaak van dit herhaalde falen heeft te maken met de Spaanse bezetting. De gronden werden toegewezen aan de machtigen op het platteland. Vanaf die tijd was er geen bereidheid meer om economische ontwikkeling met een productieve basis te bevorderen, anders dan de reproductie van het agro-exportmodel. Een proces van industrialisatie is haalbaarder in landen waar de opbrengsten meer verdeeld zijn en zich niet tot enkele handen beperken. De opbrengsten zijn in dat geval misschien schaarser, maar particuliere spaargelden en particuliere consumptie zijn zeer aantrekkelijk voor kleine en middelgrote ondernemers. Dit was in dezelfde tijd de strategie van de Engelse kolonisten in de Verenigde Staten met een ruime industrialisatie als resultaat.

Aldus specialiseerde Argentinië zich vanaf zeer vroeg in landbouwontwikkeling en niet in industrialisatie. Dit was al duidelijk toen de Engelsen spoorwegen in Argentinië bouwden tijdens de industriële revolutie. Ze hadden Argentijns graan nodig omdat ze zelf te druk waren met hun eigen industrialisatie. Diezelfde treinen vervoerden echter ook goedkope Engelse industriële producten het binnenland van Argentinië binnen, wat een groot deel van de nationale industrie in problemen bracht.

Aan het begin van de twintigste eeuw beleefde de Argentijnse economie een hoogtepunt. Er was een bloeiperiode in Europa en Argentinië was sterk geïntegreerd met Europa. Voor Argentinië bestond deze uitwisseling uit de export van landbouwproducten en de import van industriële producten, een systeem dat tot op de dag van vandaag bestaat. Toen in de periode 1914-1918 minder producten uit Europa binnenkwamen, leidde dat in Argentinië tot een beginnend proces van industrialisatie.

Maar al spoedig volgden de jaren dertig en verkeerde de wereld in crisis met wereldwijd veel protectionistische maatregelen. Argentinië had exportproblemen en verloor veel koopkracht door de lage internationale prijzen. Het proces van importsubstitutie met meer industrialisatie zette zich voort, maar vooral gericht op de interne markt. Dit ging bijvoorbeeld gepaard met loonsverhogingen, met als doel het functioneren van de interne markt te versterken.

Na de Tweede Wereldoorlog organiseerde Perón twee vijfjarenplannen om de lichte en zware industrie te stimuleren. Geen van beide plannen slaagden. Hoe dan ook, tot nu toe slaagde geen enkele regering erin industrialisatie echt van de grond te krijgen. Vanaf Perón leidde een en ander vooral tot een grotere staatsinvloed, waardoor de Argentijnse industrie sinds het begin van de 21e eeuw sterk beschermd was tegen buitenlandse concurrentie. Dit ging gepaard met een toename van de overheidsuitgaven, vooral door verhogingen van tarieven, uitkeringen en lonen, met als doel de binnenlandse consumptie en daarmee de binnenlandse markt te versterken. Aangezien door het gebrek aan buitenlandse concurrentie de productiviteit in de industrie niet toenam, deden ook de export en dus de belastinginkomsten dat niet.

Aan het einde van de ambtstermijn van de regering Alberto Fernandez in 2023 was de financiële situatie van Argentinië rampzalig met hoge inflatie, een hoog begrotingstekort, hoge belastingen en hoge buitenlandse schulden. Sinds eind 2023 legt de nieuwe regering Milei de nadruk op een gezonde markteconomie met meer concurrentie en betere exportmogelijkheden. De sleutel tot economische groei is het openen van grenzen en zo het verhogen van de productiviteit. Op deze manier werd een koers gekozen die vele ontwikkelde landen ter wereld kozen om te groeien.

Tot nu toe is het beste resultaat van de regering Milei een herstel van de groeibasis door een aanzienlijke verbetering van de financiële situatie. Er is een begrotingsoverschot en de inflatie is sterk gedaald. Er is echter weinig economische groei, weinig investeringen en meer werkloosheid door het stopzetten van overheidsopdrachten en omdat voor verschillende Argentijnse industrieën de opening van de grenzen te snel gaat. Daarnaast is het gebrek aan consumptie een groot probleem omdat de reële lonen niet genoeg stijgen door het strikte monetaire beleid. Lonen worden vooral gezien als een kostenpost om de internationale concurrentiekracht te verbeteren en niet als een instrument om de binnenlandse consumptie te versterken. Daardoor heeft een groeiend deel van de bevolking tegenwoordig steeds meer problemen om rond te komen. Er ontbreekt een loonevenwicht noodzakelijk voor sterke economische groei. Zo´n evenwicht is nodig om de hoogst mogelijke productiviteit te bereiken in combinatie met een consumptieniveau dat geen inflatie veroorzaakt.

We kunnen concluderen dat de regering Milei de gehele Argentijnse economische geschiedenis met haar problemen met industrialisatie flink onderschat. Zoals veel ontwikkelde landen koos deze regering voor een juiste economische koers. De uitvoering is echter eenzijdig en richt zich te veel op het financiële en monetaire aspect. Zo´n juiste economische koers met eenzijdige uitvoering hanteerde ook de regering Menem in de jaren negentig. Deze regering legde te eenzijdig de nadruk op de vaste wisselkoers van 1 dollar = 1 peso. Daardoor werd de binnenlandse productie te duur voor export, en tegelijkertijd overspoelden goedkope geïmporteerde producten de binnenlandse markt. Sectoren zoals textiel, schoenen en metallurgie konden niet concurreren met de import. Dit leidde tot de sluiting van fabrieken en massaontslagen.  Een andere, recentere regering met de juiste richting was de regering Macri (2015-2019), die ook faalde. Dit keer was het probleem geen unilateralisme. Destijds dwong de bevolking, gewend aan decennia van hoge subsidies en protectionisme, de regering-Macri om slechts geleidelijk te handelen. Op deze manier kon Macri het begrotingstekort inclusief inflatie niet voldoende verminderen en daarmee niet de noodzakelijke basis voor economische groei bereiken.

Wat nu gunstig is voor de besturing van het land is allereerst de toegenomen bereidheid van de bevolking om noodzakelijke veranderingen te accepteren. Daarnaast zijn de steeds toenemende opbrengsten van olie, gas en mijnbouw belangrijk. Helaas dragen deze sectoren zeer weinig bij aan de werkgelegenheid. Bovendien verergert een grote hoeveelheid mineralenexport vaak de ongelijkheid in een land, zoals blijkt uit grondstoffenleveranciers als Chili en Peru. Vaak profiteert slechts een kleine elite van de inkomsten, ondanks het feit dat een groter of kleiner deel van de inkomsten naar de lokale overheid gaat. De afhankelijkheid van buitenlandse bedrijven neemt ook toe. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de "Nederlandse ziekte" te krijgen. Nadat Nederland in de jaren 60 en 70 grote gasreserves ontdekte en exporteerde, steeg de Nederlandse munt in waarde. Daardoor werden andere Nederlandse producten te duur om te exporteren. Dat is het laatste wat de Argentijnse industrie nodig heeft. Bovendien kunnen de prijzen van grondstoffen aanzienlijk variëren en instabiliteit veroorzaken in de economie van een land.

Sommige landen (Noorwegen, Chili) slagen erin dit gedeeltelijk te compenseren door fondsen te creëren die als buffers fungeren. Milei biedt echter aanzienlijke subsidies aan vooral buitenlandse bedrijven die investeren. Deze subsidie heet RIGI (Stimuleringsregeling voor grote investeringen). Onlangs heeft de Argentijnse Industriële Unie (UIA) een RIGI gevraagd voor de binnenlandse industrie om externe concurrentie in balans te brengen. De nationale industrie zou ook moeten profiteren van de opening van grenzen en concurrerender worden om werkgelegenheid te creëren. Milei accepteerde dit niet en beschuldigde de nationale industrie alleen van gebrek aan initiatief gedurende de vele jaren van protectionisme. Dat mag wel een beetje zo zijn, maar hij negeert daarmee volledig het historische probleem van de industrialisatie in Argentinië. Daarnaast is de negatieve manier waarop Milei op de UIA reageerde kenmerkend voor zijn manier van communiceren met veel sectoren van de samenleving. In de "Trumpautocratische" stijl vecht Milei bovendien met vrijwel de hele Argentijnse pers.

Met zijn ongevoelige manier van communiceren, maar vooral met de weinige economische groei, lage investeringen, onvoldoende consumptie en hogere werkloosheid, lijkt het erop dat Milei het moeilijk gaat krijgen. De belangrijkste reden is zijn unilaterale neoliberale beleid, dat de Argentijnse economische geschiedenis niet serieus neemt met haar problemen om voldoende te industrialiseren. Daarom vereist economisch beleid meer evenwicht, wat tijd kost. Het moet zich richten op het hele industriële landschap en vooral (horizontale en verticale) keteninnovatie stimuleren, extra moeilijk omdat het groeiend aantal buitenlandse bedrijven daar niet in is geïnteresseerd. Het moet verder investeren in infrastructuur en in grote mate in noodzakelijke verbeteringen van de instituties. Hervormingen zijn vereist op het gebied van arbeid, justitie, belastingen en pensioenen.

Dit is wat uiteindelijk meer zekerheid biedt aan investeerders dan louter het financiële verhaal. Hoe dan ook, de koers van de regering Milei moet worden gehandhaafd. Het slechtste resultaat van de presidentsverkiezingen in oktober 2027 zou zijn dat het Peronisme/Kirchnerisme van de afgelopen decennia terugkeert. In dat geval kunnen we de toename van concurrentievermogen en productiviteit vergeten, en daarmee ook een gezonde economische groei. Het beleid van de regering Macri was wellicht het beste voorbeeld van een bevredigend evenwicht. Destijds gaven de Argentijnen hem niet genoeg tijd om de noodzakelijke veranderingen door te voeren. Maar misschien geven Argentijnen nu de voorkeur aan zo'n evenwichtige aanpak.