Maak vrije informatieverstrekking door ambtenaren aan het parlement mogelijk

Ons politiek stelsel wordt veelal geroemd als een ‘democratische rechtsstaat’, gebaseerd op het principe van de trias politica, ontleend aan Charles Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu (1748), die vond dat de macht van de absolute vorst beperkt diende te worden. Dit principe wordt ook wel de leer van de scheiding der machten, genoemd: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht moeten onafhankelijk van elkaar functioneren en door wederzijdse controle elkaar in evenwicht houden (checks and balances)

Dat de wetgevende macht het parlement de regering in toom probeert te houden is natuurlijk een goede zaak. Naast haar uitvoerende taken heeft de regering ook een, in de Grondwet verankerde (art. 42), beleidsvoorbereidende taak. Zij levert het gros van de wetsvoorstellen ter behandeling in het parlement aan.

Het parlement heeft gelukkig ook het recht om zelf wetsvoorstellen te initiëren. Maar dit recht van initiatief wordt betrekkelijk weinig gebruikt, mede omdat zij helaas niet het recht heeft om ambtenaren buiten de ministers om direct te raadplegen. De Kamer is dus volledig afhankelijk van wat de ministers kwijt willen. Wel is de regering verplicht alle wetsvoorstellen door een adviesorgaan, de Raad van State te laten onderzoeken, voordat ze naar het parlement gaan.

Het zou wellicht een goed idee zijn om de beleidsvoorbereidende en de uitvoerende taken door twee afzonderlijke organen te laten verrichten, zoals dat ook in de democratie van het klassieke Athene (5e en 4e eeuw v. Chr.) het geval was. Daar was men er bijzonder alert op dat beambten zich niet politiek zouden profileren. Er bestond een ambtelijk orgaan van via loting geselecteerde gewone burgers de Raad van 500 (Boulè) dat wetsvoorstellen voor de Volksvergadering, voorbereidde.

Parlement, let op je zaak!
Wat we in ons land zien, is dat een regering regelmatig maatregelen neemt waarover het parlement geen besluit heeft genomen. Zij beroept zich dan bijvoorbeeld op het bestaan van een acute noodsituatie of heeft een onderhandelingsakkoord met een private partij bereikt. Het parlement moet er voortdurend op letten, dat zij niet door de regering of een minister buiten spel gezet wordt.

Je ziet in dit verband ook vaak dat een uitspraak van de Tweede Kamer, een motie niet door de regering wordt uitgevoerd. De wetgever is dan gedwongen om een motie van afkeuring of wantrouwen in te dienen die de minister dwingt om de motie uit te voeren of anders af te treden.

Dit betekent dus dat het parlement steeds heel alert moet zijn of zijn besluiten wel uitgevoerd worden en of de regering niet buiten het parlement om wetten of regels doorvoert.

Kortom, vanuit het perspectief van de machtenscheiding bestaat hier een verwarrende situatie, waarbij het parlement steeds moet opletten dat zijn monopolie op de wetgeving niet wordt geschonden door een minister die zich niet beperkt tot louter uitvoering van de wetten.

Formeel is een wet pas geldig als de minister zijn handtekening eronder heeft gezet. Als een minister z’n handtekening weigert te zetten, kan het parlement hem of haar dwingen om af te treden. In de VS is de situatie zorgelijker, omdat een president een vetorecht heeft, wat betekent dat het parlement (Congress) zich opnieuw over het wetsontwerp moet buigen en haar wil nu alleen met een twee derde meerderheid kan doorzetten.

Dat de wetgevende macht de uitvoerende macht controleert is een goede zaak, niet om een machtsevenwicht te bereiken, maar om haar wetgevende monopolie te beschermen. Dat de uitvoerende macht via bijvoorbeeld een veto de wetgevende macht controleert, is ronduit ondemocratisch. Het zou voldoende moeten zijn als een minister op grond van gefundeerde argumenten het parlement het aannemen van een wet kan ontraden.

Marx
Ook Marx was bang dat uitvoerend ambtenaren zich politiek en volksvijandelijk zouden profileren. Hij omarmde de praktijk van de Commune van Parijs, het korte socialistische experiment in 1871, om de (rijks)ambtenaren in een “te allen tijde afzetbaar werktuig van de Commune te veranderen”. Zijn idee om in dit kader de Commune tot een “werkend lichaam, uitvoerend en wetgevend tegelijk” te maken, is minder geslaagd. [Karl Marx, De burgeroorlog in Frankrijk, Uitgeverij Pegasus, 1971 (oorspr. 1871), p. 79]

Een wetgevende vergadering is geen geschikt orgaan om zich met beleidsuitvoering en dagelijks bestuur bezig te houden. Hiervoor heb je specialisten op het gebied van coördinatie, financiën en begeleiding nodig. Het is wel belangrijk dat deze functionarissen voortdurend gecontroleerd worden door bijvoorbeeld commissies die aan de wetgevende vergadering rapporteren.

Grenzen aan het politieke domein
Je kunt zeggen dat de uitvoerende en rechtsprekende taken in wezen niet behoren tot het domein van de politiek, waarbij het gaat om beleidskeuzes. Bij het uitvoeren van wetten spelen dus vooral diverse technische vaardigheden een rol. Bij rechtspraak gaat het ook niet om politiek oordeelsvermogen, maar om waarheidsvinding en die zou, uitgaande van de ‘wijsheid van de massa’, [James Surowiecki, The Wisdom of Crowds, 2004 – vert. Twee weten meer dan één, 2006] beter toevertrouwd kunnen worden aan ingelote leken dan aan enkele beroepsjuristen.

Het toetsen van nieuwe wetten aan eerder aangenomen wetten zou ook beter niet door een gerechtshof moeten gebeuren. Er zou beter vooraf, zoals nu al gebeurt via de Raad van State, gekeken kunnen worden of een wetsvoorstel, voordat het in het parlement wordt behandeld, in strijd is met bestaande wetten. Mocht iemand toch vinden dat een wet er ten onrechte door is geslipt, dan zou het parlement of een specifiek burgerberaad verzocht kunnen worden om er opnieuw naar te kijken.

Controle op de ambtenaren
De scheiding der machten heeft dus, in mijn opvatting, betekenis voor enerzijds de relatie tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en anderzijds die tussen wetgevende en beleidsvoorbereidende macht.

Het is gezond dat de wetgevende macht of een speciaal burgerforum de uitvoerende macht, ook alle beleidsambtenaren regelmatig scherp controleert en nagaat hoe zij beleid in de praktijk hebben vertaald. Dit is geen zaak die aan ministers overgelaten moet worden.

In democratisch Athene werden alle beambten, gewone burgers, na afloop van hun eenjarige termijn via een evaluatieverslag kritisch beoordeeld (euthuna) door de Volksvergadering. Een speciale commissie van ambtenaren, de logistai (rekenmeesters), voerde het onderzoek uit en bestudeerde onder meer hun financiële verslagen.

Zo zagen we bijvoorbeeld dat toenmalig minister Kamp (sociale zaken 2010-12) ‘zijn’ abtenaren ‘dwong’ een keiharde lijn te volgen naar ouders die ten onrechte kindertoeslag zouden hebben ontvangen. De weg naar het parlement voor abtenaren die een humanere lijn voorstonden was afgesloten.

Dus we zien dat het een goede zaak zou zijn, als vrije informatieverstrekking door ambtenaren aan het parlement op beider initiatief (wettelijk) mogelijk wordt gemaakt.