Hongaarse ondermijning toont aan dat Europa behoefte heeft aan gestructureerd plan voor herdemocratisering

De EU kan niet doorgaan met het ter plekke verzinnen van oplossingen

Wat er ook gebeurt op 12 april, de EU zal uit de Hongaarse verkiezingen komen zonder een haalbaar plan voor de toekomst van het land. Jarenlang heeft Brussel zijn hele strategie ingezet op één enkele, wanhopige gok dat de Hongaarse premier, Viktor Orbán, uiteindelijk uit zijn ambt zal worden gestemd. Als Orbán wordt verslagen, zal er institutionele opluchting zijn en hoop dat het land zichzelf zal corrigeren. Als dat niet gebeurt, wordt Europa geconfronteerd met het voortduren van een vijftienjarige cyclus van dreigementen met voorwaarden en juridische geschillen die er niet in zijn geslaagd de koers van het regime te veranderen.

Door de passieve houding van de EU heeft een lidstaat kunnen fungeren als doorgeefluik voor Russische en Amerikaanse belangen. Door Orbán te beschouwen als een administratieve last die moet worden beheerd in plaats van als een existentiële bedreiging die moet worden aangepakt, hebben de EU-leiders toegezien hoe een partner is veranderd in een vijandige speler.

Deze interne ondermijning toont aan dat Europa behoefte heeft aan een gestructureerd plan voor ‘herdemocratisering’, dat specifiek gericht is op het voorkomen dat lidstaten in de greep van autoritaire krachten raken.

Hoewel Hongarije deze noodzaak nog urgenter maakt, is het probleem niet uniek. De recente geschiedenis van Polen vormt een ontnuchterende waarschuwing voor wat er gebeurt als Brussel één verkiezingsuitslag verwart met een volledige terugkeer naar de democratie. Toen de nationalistische Poolse partij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) in oktober 2023 de macht verloor, reageerde de Europese Commissie met institutionele euforie. Zij maakte vrijwel onmiddellijk miljarden aan financiering weer vrij, in de veronderstelling dat een verandering in het leiderschap betekende dat het systeem was hersteld.

Dit bleek een voorbarige inschatting te zijn. De nieuwe regering in Warschau erfde een Grondwettelijk Hof vol met trouwe aanhangers, een president die systematisch zijn veto uitsprak over wetgeving, en een institutioneel bestel dat specifiek was ontworpen om een verkiezingsnederlaag te overleven. Twee jaar later is het herstel van de democratie in Polen nog steeds gebrekkig en op elk niveau fel omstreden. Omdat Brussel de overwinning uitriep en zich terugtrok zodra de verkiezingen waren gewonnen, moest de nieuwe regering grotendeels in haar eentje de strijd aangaan tegen een staat die in handen was van de tegenstanders.

Deze mislukking heeft een belangrijke lacune in het democratische instrumentarium van de EU blootgelegd. De Unie beschikt over goed ontwikkelde instrumenten om democratische achteruitgang te voorkomen, zoals inbreukprocedures en artikel 7 van het Verdrag van de Europese Unie. Er is echter geen equivalent om een lidstaat te ondersteunen die probeert die achteruitgang te keren. Het bestrijden van democratische erosie en het herstellen van een democratie zijn niet hetzelfde. Ze vereisen andere instrumenten, andere tijdschema's en een andere vorm van betrokkenheid van Brussel. Het belangrijkste punt dat EU-leiders consequent over het hoofd zien, is dat Orbán de Hongaarse instellingen niet alleen heeft bezet. Hij heeft ze op legale wijze opnieuw opgebouwd om zijn gezag te verankeren buiten het bereik van verkiezingen.

Dit is wat men in de politiek ‘constitutionele hardball’ noemt: het systematisch inzetten van formeel legale instrumenten om democratische koerswijzigingen zo moeilijk mogelijk te maken. Het Hongaarse kiesstelsel is zodanig herzien dat zelfs een aanzienlijke meerderheid van de kiezers niet noodzakelijkerwijs een regeringsmeerderheid oplevert. Het presidentschap heeft de bevoegdheid om wetgeving te dwarsbomen en te vertragen, terwijl het Constitutionele Hof bestaat uit loyale benoemden met een ambtstermijn van twaalf jaar. De EU-voorwaarden inzake de rechtsstaat hebben betrekking op niet-naleving door de regering, maar kunnen geen oplossing bieden voor een constitutionele structuur die is ontworpen om een regeringswisseling te overleven.

Dit is precies waar elke nieuwe regering in Boedapest na de verkiezingen mee te maken zal krijgen. Als Orbáns belangrijkste tegenstander, Péter Magyar, en zijn Tisza-partij op 12 april winnen, zal de EU dit instinctief als een rechtvaardiging zien en terugkeren naar de normale betrekkingen. Dit zou een herhaling zijn van de fout die in Warschau is gemaakt. Magyar zou de volledige hardball-architectuur erven, en een verslagen Orbán zou geen geneutraliseerde Orbán zijn. Bevrijd van bestuurlijke beperkingen en gesteund door Russische middelen en Amerikaanse politieke steun, zou Orbán alle reden hebben om zijn diepe staat van loyale rechters en ambtenaren in te zetten om een nieuwe regering te dwarsbomen. Zonder externe steun zou een regering onder leiding van Magyar al lamgelegd kunnen zijn voordat zij kan aantonen dat democratisch bestuur werkt.

De EU moet eindelijk erkennen dat de toenadering van Hongarije tot Moskou een bedreiging voor de veiligheid vormt en niet louter een geschil over de rechtsstaat. Bewijs van directe samenwerking tussen Hongaarse functionarissen en het Kremlin bevestigt wat al lang werd vermoed. Hongarije heeft gevoelige informatie met Rusland gedeeld en heeft Moskou systematisch diplomatieke dekking geboden binnen EU-instellingen. Dit roept een vraag op die nog geen enkele leider tot nu toe publiekelijk heeft willen stellen: of een lidstaat die fungeert als kanaal voor vijandige buitenlandse invloed, zonder voorwaarden zijn volledige lidmaatschapsrechten kan blijven uitoefenen, inclusief toegang tot vertrouwelijke veiligheidsbesprekingen.

Een nieuwe premier zal dit veiligheidsrisico niet automatisch oplossen. Een plan voor ‘herdemocratisering’ zou dat echter wel kunnen, zonder dat daarvoor een verdragswijziging nodig is.

Dit zou kunnen worden gerealiseerd door drie punten institutioneel te verankeren. Ten eerste: democratische omkeerbaarheid als voorwaarde voor lidmaatschap. De mogelijkheid om van regering te wisselen zonder constitutionele blokkering moet een norm zijn die gekoppeld is aan volledige lidmaatschapsrechten. Ten tweede: gestructureerde steun voor wederopbouw. Het vrijgeven van middelen is noodzakelijk, maar niet voldoende. Een echt herdemocratiseringsplan zou inzet op EU-niveau vereisen bij omstreden benoemingen en aanhoudende politieke solidariteit tegen institutionele obstructie. En ten derde moeten banden met vijandige buitenlandse mogendheden worden behandeld als een veiligheidskwestie in het kader van de bestaande samenwerkingsverplichtingen in de EU-verdragen.

De EU kan niet doorgaan met het ter plekke verzinnen van oplossingen. De situatie in Polen – en mogelijk ook in een Hongarije na Orbán – toont aan dat er behoefte is aan een kader ter ondersteuning van democratisch herstel na autoritaire machtsgrepen. Een structuur die de instellingen van de EU verplicht om dit proces te begeleiden met juridische, financiële en politieke instrumenten, had al lang geleden moeten worden ingevoerd en zou democratisch gezinde regeringen helpen om de institutionele valkuilen te omzeilen die door vertrekkende regeringen zijn achtergelaten.