Een spoorboekje voor de toekomst van NS en ProRail

Door alle winterperikelen is de discussie over de (re)organisatie van het spoor (opnieuw) leven in geblazen. De Tweede Kamer heeft de directies van de in haar ogen falende NS en ProRail op het matje geroepen. Op 20 januari aanstaande zullen verschillende spoorpartijen door de Vaste Kamercommissie voor Infra en Milieu gehoord worden. Ook FNV Spoor mag en zal haar zienswijze geven. Het is te hopen dat de ontmoeting met de spoorbedrijven een gelijkwaardig gesprek wordt en niet ontaardt in een eenzijdige politieke schrobbering, want de ontstane situatie is zeker ook het gevolg van eerdere onnavolgbare Haagse besluiten. Waar NS en ProRail vooral behoefte aan hebben, is dat de politiek hen helpt bij het opstellen van een duidelijk spoorboekje voor de toekomst van het spoor. Met een hoofdrol voor integraliteit.

Nederland is niet het enige land dat gebukt gaat onder problemen als gevolg van een stevige winter. Ook de ons omringende landen hebben er mee te kampen. En onze spoorwegen zijn al evenmin de enige vervoerssector die wordt getroffen door hevige sneeuwval en vrieskoude. Ook partijen als Schiphol en Rijkswaterstaat worden geconfronteerd met lastig toegankelijke start- en landingsbanen en autowegen. Maar waarom richten de frustraties van politiek en publiek zich nu vrijwel uitsluitend op NS en ProRail? Dat zal iets te maken hebben met het managen van verwachtingen (het spoor zou helemaal ‘winterklaar’ zijn, aldus NS en ProRail), maar ook met de macht die met name de politiek op het spoor wil hebben, maar niet krijgt.

De gebeurtenissen geven alle reden om na te denken over een nieuwe fundamentele reorganisatie van het spoor, maar voor ondoordachte besluiten moet gewaakt worden. Er spelen meer zaken dan vastgevroren wissels en in sneeuw vastgelopen treinen, die óók besproken en opgelost moeten worden.

In de eerste plaats heeft de spoorsector behoefte aan rust en duidelijkheid. Er dient een einde te komen aan de onrust en de onduidelijkheid die is ingezet met het besluit om marktwerking toe laten op het spoor en de daarmee gepaard gaande versnippering van taken en verantwoordelijkheden. Een eerste stap richting rust en duidelijkheid kan worden gezet door uitvoering te geven aan het besluit van het vorige kabinet om de concessie voor het gehele hoofdrailnet opnieuw onderhands aan NS te gunnen. Ons advies is dit principebesluit op korte termijn te laten accorderen door de Staten Generaal om vervolgens met NS prestatieafspraken te maken over de invulling van de contractvoorwaarden voor de periode 2015-2025. Het kabinetsvoornemen om de spoorsector daarbij 160 miljoen euro te laten korten, past natuurlijk in het geheel niet in de huidige situatie. Het besluit om het hoofdrailnet aan NS te gunnen zal niet alleen een gunstige uitwerking hebben voor politiek en publiek, maar ook voor de vele duizenden spoormedewerkers.

Zekerheid over de continuïteit zal de betrokkenheid van de medewerkers vergroten en geeft ruimte om fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden af te spreken. Onzekerheid zet bedrijven aan tot uitholling van arbeidsvoorwaarden en verschraling van kwaliteit en veiligheid voor personeel en reizigers. Dat kan het openbaar vervoer zich niet permitteren.

Een tweede stap richting rust en duidelijkheid kan worden gezet door aan te sturen op meer integraliteit. Het besluit tot vergaande splitsing van de vroegere NS is fnuikend geweest voor het functioneren van het spoorsysteem. Vervoer, infrabeheer en onderhoud zijn logistieke processen die dusdanig met elkaar verweven zijn dat een probleem in de ene functie de andere functies infecteert. Door de scheiding ontbreekt de noodzakelijke coördinatie in de spoorsector. De recente discussie over het uitnemen van wissels is een goede illustratie. ‘Drastisch in snoeien’ zegt ProRail; ‘voorzichtig aan’ reageert NS. Wij begrijpen dat het opnieuw integreren van NS en ProRail een ingrijpende operatie is met de nodige risico’s. Dit neemt niet weg dat het een wenselijke stap is, waarbij de uitvoering van een dergelijk besluit veel zorgvuldigheid vraagt. Het op korte termijn integreren van de verkeersleiding en de informatievoorziening is gewenst.

Het toekomstige spoorboekje van een geïntegreerde NS en ProRail voorziet uiteraard ook in versterking van de aansturing. Nu gebeurt de aansturing nog via drie lijnen: contractafspraken in de concessies, uitoefenen van het aandeelhouderschap en extern toezicht. Dit raamwerk voldoet, maar de invulling schiet tekort. De aandeelhoudersrol beperkt zich te veel tot het financiële beleid. Het formuleren en effectueren van een strategische visie is noodzakelijk. In onze opvatting dient een bij voorkeur geïntegreerd spoorbedrijf zich te richten op het Nederlandse openbaar vervoer, inclusief de internationale lijnen van en naar ons land. De ambitie om een Europese speler te worden dient geen enkel publiek belang.

Ook versterking van het externe toezicht is nodig, met name het economische toezicht. De Vervoerskamer van de NMa dient meer bevoegdheden te krijgen, onder meer rond tariefbepaling en de toegang tot de infrastructuur voor andere vervoerders. Met uitbreiding van de bevoegdheden van de Vervoerskamer kunnen bovendien de nadelen van samenvoeging van de NS en ProRail worden ondervangen.

De onderhoudsmarkt mag al evenmin vergeten worden. Het klein onderhoud en storingsherstel zijn in het verleden  uitbesteed en geprivatiseerd. Ruim tien jaar na dit besluit is deze markt nog altijd onevenwichtig. Dit heeft grote risico’s, omdat de storingsorganisatie een beschikbaarheidfunctie is met een hoog publiek afbreukrisico. Schaal en continuïteit zijn nodig om zekerheid en kwaliteit te kunnen leveren. Uitbesteding van strategisch onderhoud kan alleen op basis van langdurige samenwerkingsrelaties en de daarbij passende contracten. Nu ligt vanuit ProRail te veel nadruk op het bevorderen van concurrentie en prijsdruk in deze markt. Dit leidt tot onzekerheid bij aanbieders en uiteindelijk tot kwaliteitsverlies. De rijksoverheid heeft als opdrachtgever van ProRail en NS belang bij gezonde marktverhoudingen. Dit betekent gedoseerde concurrentie, waarbij innovatie en stabiliteit geborgd worden. Rijkswaterstaat lijkt daar beter in te slagen dan ProRail.

Onze oproep aan de politiek om de organisatie van de spoorsector fundamenteel tegen het licht te houden vergt een zorgvuldige oordeelsvorming. Dit vraagt van de politiek enige bescheidenheid vanwege de beroerde ‘trackrecord’ in deze. De mislukte hervormingen in de jaren negentig zijn voor een belangrijk deel toe te schrijven aan ondoordachte besluiten van de politiek. Meer recent heeft de politiek bij de evaluatie van de spoorwegwetgeving in 2009 nagelaten de organisatie in het spoor kritisch tegen het licht te houden. Achteraf gezien niet alleen een gemiste kans, maar ook schadelijk voor de spoorsector.