Stikstof: PBL ziet krimp veestapel als nodig voor 2035

Een gedwongen krimp van de veestapel is vooralsnog nodig om de stikstofuitstoot in 2035 ver genoeg terug te dringen. Zonder deze ingreep is het kabinetsdoel van 42 procent minder ammoniakuitstoot in de landbouw nu nog buiten bereik, verwacht het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) na een analyse van de plannen om uit de stikstofcrisis te komen. Het zou gaan om een krimp van 5 tot 10 procent in het aantal rechten om dieren te houden.

In juni kwam het kabinet met een flink pakket aan maatregelen om Nederland van het 'stikstofslot' te krijgen, zoals uitstootdoelen per boer en zones rond natuurgebieden. Als het niet genoeg blijkt, is een korting op de dierrechten in 2035 de "ultieme remedie". Met de stikstofmaatregelen kan het kabinet een "belangrijke stap" naar natuurherstel zetten, verwacht het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Toch blijft stikstof meespelen bij het verlenen van vergunningen. Natuurplannen die losstaan van stikstof zijn ook nodig.

Het PBL heeft de plannen doorgerekend voor zover die al duidelijk genoeg zijn. Samen met bestaande plannen leiden ze tot een vermindering van ongeveer 40 procent van de ammoniakuitstoot ten opzichte van 2019, is de uitkomst. Er blijft dus een gat over. Het kabinet kan dat gat nog wel afwenden, onder meer door maatregelen te treffen rond het uitrijden van mest. Landbouwminister Jaimi van Essen (D66) wil dat ook doen, maar het PBL vond zijn voornemens nog te onduidelijk om mee te rekenen.

Aan de andere kant nam het PBL aan dat het lukt om alles uit te voeren zoals het op papier staat. Lukt dat niet, dan is het gat juist groter en daarmee de gedwongen krimp ook.

Het doel van een 42 tot 46 procent lagere stikstofuitstoot voor de landbouw stamt uit de stikstofcommissie van het kabinet-Schoof. Ecologisch gezien is niet duidelijk waar dat doel op is gebaseerd, merkt het PBL op. Op het dwangmiddel dat het kabinet achter de hand houdt, is het PBL ook kritisch. De kans bestaat daardoor dat boeren wel aan hun individuele doel voldoen, maar toch dieren moeten wegdoen omdat het landelijke doel niet wordt gehaald. Die mogelijkheid kan investeringen afschrikken, waarschuwt het planbureau.

De hoeveelheid natuur waar in 2035 geen kans meer is op schade door stikstofneerslag, stijgt volgens schattingen van het PBL van 35 naar 43 procent. Maar het aantal gevoelige gebieden waar deze grens, ook wel de 'kritische depositiewaarde', helemaal niet meer wordt overschreden, neemt maar toe van 10 naar 14 van de 120. Het kabinet wil die waarde uit de wet halen, maar dat heeft volgens het planbureau geen direct effect op het verlenen van vergunningen.

Als het puur gaat om stikstof, kan achteruitgang van de natuur niet worden uitgesloten, concludeert het PBL. Om juridisch genoeg zekerheid te geven dat het goedkomt met de natuur, moet de overheid ook inzetten op andere soorten maatregelen.

Het kabinet doet dat ook. Een deel van de 20 miljard euro tot en met 2035 gaat bijvoorbeeld naar natuurbeheer door boeren of ingrepen om de waterhuishouding te verbeteren. Met het geld dat er is, kan het kabinet verdrogingsproblemen oplossen "voor ruim twee derde van de plant- en diersoorten", schat het PBL.

Het planbureau benadrukt dat het voor een uitweg uit de stikstofcrisis belangrijk is om de natuur goed in de gaten te houden. Op die manier moeten overheden "juridisch voldoende zeker" kunnen laten zien dat alle maatregelen bij elkaar de natuur genoeg beschermen. Dat moet per natuurgebied gebeuren.

Een van de maatregelen van het kabinet om de natuur te helpen herstellen, is dat er zones rond Natura 2000-gebieden komen waar strengere regels gelden. Welke regels dat precies zijn, is nog niet bekend, maar om de natuur genoeg te helpen moeten omliggende boerenbedrijven naar verwachting "zeer extensief" zijn. Dat betekent dat ze per hectare weinig dieren mogen houden.

Ook buiten de zones zullen de maatregelen grote gevolgen hebben voor boeren. "Het zal voor veel gezinsbedrijven het verdienvermogen onder druk zetten en daarmee hun toekomst onzeker maken", schrijft het PBL.

Landbouwminister Jaimi van Essen (D66) wil juist dat het ook binnen deze zones mogelijk blijft om te boeren. "We vragen in de zones het maximale wat wij verantwoord vinden om landbouwkundig gebruik mogelijk te houden", zei hij eerder in een debat. De D66-minister onderstreept in zijn reactie eerst positieve punten uit de doorrekening. Die laat volgens hem zien "dat we de gewenste beweging maken om vergunningverlening weer mogelijk te maken". Hij ziet ook in de doorrekening terug "dat we belangrijke stappen zetten naar natuurherstel en dat we met dit pakket alles uit de kast halen".

De D66-bewindsman sluit niet uit dat boeren veedieren zullen moeten wegdoen. Maar een generieke korting raakt alle boeren, dus ook bedrijven die vooroplopen als het gaat om het verminderen van stikstofuitstoot. Van Essen denkt een generieke korting af te kunnen wenden door maatregelen verder uit te werken. Hierover is hij nog in gesprek met bijvoorbeeld boerenorganisaties.

Werkgeversorganisatie VNO-NCW zegt dat in het rapport van PBL "doelgerichte stappen worden gezet naar een oplossing van het stikstofprobleem zodat de vergunningverlening weer in zicht komt". Ook stelt VNO-NCW dat het rapport "bevestigt dat alle maatregelen nodig zijn om de gestelde doelen te bereiken. Ook is opnieuw duidelijk dat de plannen veel vragen van ondernemers en dat er een zorgvuldige uitvoering en uitwerking nodig is".

Land- en tuinbouworganisatie LTO ziet veel onduidelijkheden in het stikstofrapport."Het spreken over generieke krimp is onnodig, werkt averechts en is voor LTO onbespreekbaar. Koplopers moeten beloond worden; niet afgeremd door spookbeelden over gedwongen krimp. We vertrouwen erop dat de regering nogmaals bevestigt dat dit niet nodig is", aldus de boerenbelangenvereniging. De conclusies van het PBL raken "aan een belangrijke reden waarom LTO aan tafel zit en eist dat de plannen verbeterd worden. Boeren moeten meer mogelijkheden krijgen waaruit zij kunnen kiezen om de stikstofdoelen te halen." De organisatie pleit ervoor dat het stikstoffonds van 20 miljard prioriteit geeft aan het financieel ondersteunen van boeren die emissiebeperkende maatregelen willen nemen.

"De analyse van het PBL bevestigt ons beeld dat dit pakket de ondergrens is van wat nodig is", zegt Jeroen de Koe, directeur Natuur bij Natuurmonumenten. "We zijn blij dat het niet langer gaat over óf deze maatregelen nodig zijn, maar over de concrete invulling en uitvoering. Woningbouwers en woningzoekers, boeren en de natuur zijn gebaat bij duidelijkheid en uitvoering. Niet bij vertraging, omdat minderheden zich steeds tegen democratisch tot stand gekomen besluiten verzetten."

"De conclusies van het PBL zijn een bevestiging dat dit stikstofpakket minimaal is wat nodig is om een forse stap te zetten in natuurherstel en Nederland te bevrijden van het stikstofprobleem", aldus Natuur & Milieu. Volgens deze organisatie zal het stikstofbeleid voor een deel van de boeren in Nederland een grote verandering betekenen. "Dat is ingrijpend", aldus directeur Marjolein Demmers. "De verslechtering van de natuur is door de overheid veel te lang terzijde geschoven, waardoor de schade enorm is opgelopen. Dit pakket is nodig om de balans tussen landbouw en natuur weer te herstellen. Gelukkig staat er een fors bedrag van 20 miljard klaar voor de natuur en boeren. Dit geld kan hen helpen om te stoppen of om te schakelen naar de landbouw van morgen."

Greenpeace Nederland noemt het "onacceptabel dat het kabinet zelfs vijf jaar te laat, in 2035, het Greenpeace-vonnis niet haalt", aldus Marieke Vellekoop, directeur van de organisatie. "Onze meest kwetsbare natuur krijgt nog jarenlang te veel stikstofneerslag. Hoewel de stikstofplannen ingrijpend zijn, is het niet genoeg. De Tweede Kamer is aan zet om deze plannen aan te scherpen om ervoor te zorgen dat de stikstofuitstoot sneller omlaag gaat, bijvoorbeeld door de grootste piekbelasters als eerste aan te pakken. Niet alleen omdat de natuur hiernaar snakt, maar ook om te voorkomen dat de rechter straks opnieuw moet ingrijpen."

De stikstofplannen van het kabinet zijn ingrijpend, "maar wel hard nodig", zegt Caring Farmers, een organisatie van duurzame boeren. "Na decennia de hete aardappel vooruitschuiven en problemen niet aanpakken, zullen we nu een transitie door moeten en transities zijn moeilijk. Maar samen kunnen we het aan", aldus Caring Farmers. De organisatie pleit voor aanvullend voedselbeleid dat stuurt op gezonder eten en eerlijke prijzen. "Voedselbeleid dat zorgt dat dierwaardige en duurzame plantaardige productie loont." Daarmee kan het kabinet de lasten verdelen over markt, keten en consument, "zodat boeren de transitie niet alleen hoeven te doen". Caring Farmers hoopt dat voorlopers zoveel mogelijk worden ontzien bij de verdere uitwerking van de plannen.

Bouwend Nederland ziet in de doorrekening van de stikstofplannen een bevestiging van wat de brancheorganisatie eerder al zei over het pakket. "Het stikstofpakket haalt Nederland uit de impasse en brengt perspectief", stelt voorzitter Arno Visser vrijdag. De stikstofproblemen hinderen de bouw van bijvoorbeeld nieuwe woningen. "Deze doorrekening van het PBL bevestigt wat we eerder zeiden: het stikstofpakket haalt Nederland uit de impasse en brengt perspectief", stelt Visser. "Dit rapport kan op geen enkele wijze worden geïnterpreteerd als oproep tot heroverweging. Elke Nederlander is gebaat bij voortgang, uitwerking en uitvoering. We zijn de afgelopen jaren nog niet zo dichtbij een oplossing geweest", vervolgt hij.

De doorrekening laat zien dat "natuurherstel en economische ontwikkeling hand in hand kunnen gaan". Dat zegt directeur Jinny Moe Soe Let van Netbeheer Nederland, de vereniging van elektriciteits- en gasnetbeheerders. "Het is goed nieuws dat de doelen binnen bereik lijken te komen." De energietransitie, woningbouw en verduurzaming van de industrie vragen om flinke investeringen in energie-infrastructuur, stellen de netbeheerders. Om de aanleg te versnellen, is het volgens Netbeheer Nederland belangrijk dat het kabinet "voortvarend werkt aan de aangekondigde uitzondering voor energie-infrastructuur".

"Nederland kan het zich niet permitteren dat de bouw van nieuwe elektriciteitsstations en verbindingen onnodig vertraging oploopt, terwijl woningen, bedrijven en de energietransitie juist wachten op extra netcapaciteit."

Bron: ANP